Pour une nouvelle gouvernance des régions. Décentraliser et territorialiser l’action publique. 

Quelques éléments de réflexion adressés au ministre Pierre Moreau, qui souhaite réformer la gouvernance des territoires.

  1. Sacrifier les régions au gré de l’humeur financière de l’État ?

Au printemps 2012, le gouvernement libéral de Jean Charest adoptait la Stratégie pour assurer l’occupation et la vitalité des territoires et la Loi du même nom :

« Notre gouvernement s’engage résolument à l’occupation et à la vitalité de chacun des territoires du Québec. Nous entendons y travailler de concert avec les instances qui interviennent sur les territoires. Le Québec, nous voulons l’habiter, nous y épanouir et y prospérer. (…) Il est de notre intention, comme le propose la Stratégie, de faire de l’occupation et de la vitalité des territoires un grand projet de société (Mot de présentation de la Stratégie par le premier ministre Jean Charest, 2012).

Les premiers articles de la Loi précisent les buts et objectifs :

« CONSIDÉRANT qu’il est opportun d’inscrire l’occupation et la vitalité des territoires comme priorité nationale et d’en faire un projet de société à part entière;

CONSIDÉRANT que cette nouvelle ambition pour les territoires appelle une approche renouvelée pour appuyer de façon cohérente le dynamisme et les aspirations des collectivités; (…)

Dans le cadre des mesures proposées, « l’occupation et la vitalité des territoires » s’entend de la mise en valeur des potentiels de chaque territoire, dans une perspective de développement durable, résultant de l’engagement et du dynamisme des citoyens, des élus et des acteurs socioéconomiques. »

En mai 2014, le premier ministre Philippe Couillard, nouvellement élu, déclarait dans son discours inaugural :

« Monsieur le Président, nos régions, nos milieux ruraux seront également synonymes de modernité. Nos paysages sont magnifiques et nous convions les Québécoises, Québécois, celles et ceux qui viendront d’ailleurs à les contempler. Mais au-delà de la carte postale, il y a des communautés, des familles qui y vivent, des jeunes qui veulent y revenir. Des régions qui, elles aussi, revendiquent leur part d’espoir.»

Le 4 novembre dernier, le ministre des Affaires municipales et de l’occupation du territoire, aussi responsable du développement régional et de la ruralité, monsieur Pierre Moreau, annonçait l’abolition des CRÉ et des CLD, la mission de ces derniers étant désormais confiée aux MRC avec des budgets réduits de 55%. Dans la foulée de ces coupures, il amputait de 300 M$ les transferts aux municipalités, retirait le financement accordé à Solidarité rurale signifiant du coup sa mise à mort, abandonnait la Politique nationale de la ruralité en vigueur depuis 2001 et remettait en cause les Carrefours Jeunesse Emploi.

Ces décisions étaient prises précipitamment, sans consultation ni étude d’impact, dans le cadre d’un ensemble de mesures visant à assurer le redressement des finances de l’État et le retour à l’équilibre budgétaire.

La table était mise pour une déclaration déconcertante du président du Conseil du Patronat, M. Yves-Thomas Dorval, en Commission parlementaire sur le projet de loi 28 le 29 janvier. Il invitait «le gouvernement à réallouer une partie des budgets actuellement consacrés au maintien des municipalités dévitalisées vers des mesures facilitant la relocalisation des ménages qui y habitent». Quelques jours plus tard, soit le 2 février, le ministre Pierre Moreau, annonçait que son gouvernement ne renouvellerait pas le Plan d’action en appui aux municipalités dévitalisées (152). Mis en vigueur depuis 2006, ce Plan était doté d’une enveloppe budgétaire de 55 M$.

Tous deux ont tenté d’atténuer la portée de leurs déclarations mais l’esprit derrière les mots avait été bien compris. Un triste retour au rapport du Bureau d’Aménagement de l’Est du Québec (BAEQ) des années 60 qui recommandait la fermeture de 96 villages de la Gaspésie et du Bas-Saint-Laurent (13 l’ont été avant les mouvements d’opposition Dignité), et aux propos d’André Bérard, président de la Banque nationale, suggérant de fermer les régions (1995).

Brutalement démunies de leurs outils et expertise de développement, méprisées dans leur existence, les régions se sentent trahies, abandonnées. Le gouvernement leur tourne le dos et se laisse séduire par les mirages de la Métropole et de la Capitale. Faut-il s’étonner de la grogne des élus locaux ?

Ce virage au détriment des régions alors que le gouvernement fait preuve d’une écoute et d’une ouverture généreuse aux revendications de Montréal et de Québec, pourrait avoir pour résultat une accentuation de la fracture entre métropoles et périphérie. Avec les conséquences sociales et économiques qui en découlent.

  1. En finir avec Montréal locomotive économique du Québec

Sous le charme des sirènes de la métropole, MM. Couillard, Coîteux et Moreau renouent avec les recommandations du rapport Higgins, Martin, Raynaud de 1971, lequel considérait Montréal comme la locomotive économique du Québec devant être l’objet de toutes les attentions puisque son dynamisme allait, prétendument, se déployer sur l’ensemble des régions.

Or, cette perspective n’a pas survécu à l’épreuve du temps comme l’ont démontré plusieurs études dont celles du groupe de recherche Cirano. Et tout récemment, le 11 novembre dernier, l’Institut du Québec[1] publiait une étude intitulée Montréal: boulet ou locomotive? Concernant la puissance de Montréal et ses effets d’entraînement pour assurer le dynamisme du reste du Québec, l’étude se fait pour le moins nuancée. Le constat général remet en question un certain dogme :

«Montréal est une puissante locomotive, mais elle sous-performe au détriment de tout le Québec. (…) Si l’importance de Montréal demeure indéniable pour l’économie du Québec, sa contribution est toutefois en baisse depuis 15 ans » souligne l’étude. « La comparaison de Montréal avec d’autres grandes villes n’est pas plus reluisante. Elle traîne de la patte quand on la compare à ses homologues du reste du pays. (…) Avec 48.9 % de la population du Québec et 53 % du PIB de la province, la région de Montréal joue un rôle central et incontournable dans l’économie québécoise.» Toutefois, «considérant que la performance économique de Montréal a été généralement inférieure à celle des autres grandes villes du Canada au cours des dernières années, la métropole n’a pas donné sa pleine contribution à l’économie du reste du Québec», tranche l’Institut du Québec. De 1987 à 20013, la croissance annuelle de l’économie montréalaise n’a été que de 1 % en moyenne.

Dans un tel contexte, « la prospérité des régions ne peut être essentiellement attribuable à celle de la région de Montréal » souligne Joëlle Noreau, économiste au mouvement Desjardins.

  1. Pas une mais trois locomotives

Pour reprendre l’analogie empruntée par le rapport HMT, le Québec est un train tiré non pas par une locomotive mais par trois : Montréal, Québec et les régions. Ce train est composé de nombreux wagons, chacun transportant de précieuses richesses : population, sources énergétiques, matières premières, rivières, forêts et terres agricoles, lacs et côtes maritimes; villes et villages, infrastructures et équipements, institutions et services, écoles, cégeps, universités et centres de recherche, patrimoine bâti et immatériel, paysages, art de vivre, identité régionale et appartenance territoriale, initiatives et créativité, entraide et solidarité, tourisme et villégiature, etc.

C’est la puissance cumulée des trois locomotives qui fait avancer le train. Sans la présence de la troisième locomotive les deux engins de tête ne pourraient conduire en gare du développement le précieux chargement.

Ayant constaté un ralentissement du train, les ingénieurs conviennent de négliger l’entretien de la troisième locomotive pour concentrer leur attention sur les deux premières espérant rehausser leur puissance de traction et maintenir la cadence. Ils ne semblent pas réaliser qu’ainsi abandonnée, la troisième locomotive risque de se déglinguer rapidement et de freiner l’élan des deux autres ! Qui pourra les ramener à la raison ?

  1. Les territoires, partenaires de l’action publique

Assises de la répartition de la population et de l’activité économique et sociale, les territoires sont des partenaires naturels de l’État, et d’autant plus lorsque celui-ci est soucieux de l’efficacité de l’action publique. C’est dans cette perspective qu’un grand nombre de pays ont, au cours des 40 dernières années, adopté des politiques de décentralisation au profit des collectivités territoriales, attribuant à ces dernières des compétences nombreuses et variées en matière de développement économique et social.

Bien que n’ayant pas de lois spécifiques de décentralisation, le Québec n’est pas resté à l’écart de ce mouvement de partage du pouvoir, confiant un nombre croissant de responsabilités aux municipalités, MRC et régions dans les domaines de l’aménagement et du développement territorial notamment, et en régionalisant d’autres secteurs de l’action gouvernementale dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la culture, etc.

L’annonce en novembre dernier de l’abolition des Conférences régionales des élus (CRÉ), des Centres locaux de développement (CLD), de la Politique nationale de la ruralité et avec elle la suppression du Pacte rural, la disparition de la coalition Solidarité rurale et son réseau d’agents de développement, l’affaiblissement des Carrefour Jeunesse-Emploi, etc., a soulevé la colère partout en région.

La suppression de ces structures et outils de développement et avec eux la perte d’une expertise précieuse au service des entreprises, de l’emploi et de la prise en charge par le milieu, traduisent le peu de considération du gouvernement Couillard envers la volonté et la capacité des collectivités territoriales à agir sur leur destin. Le peu de considération aussi à l’égard de la contribution des régions, hors des grands centres, à l’épanouissement du Québec dans sa globalité.

Ce à quoi le ministre des Affaires municipales et de l’occupation du territoire, aussi responsable des régions et de la ruralité, Monsieur Pierre Moreau, répond qu’une nouvelle gouvernance des territoires sera élaborée et mise en œuvre. Il faut espérer de la grandeur, de la vision et une volonté politique forte en faveur d’une gouvernance décentralisée et territorialisée. Évitons la fracture entre le Québec du centre et le Québec de la périphérie.

Un premier élément de cette nouvelle gouvernance est déjà appliqué puisque des dispositions du Pacte fiscal Québec-municipalité 2015 ont transféré aux MRC la compétence du développement économique local qu’assumaient les CLD. Selon d’autres dispositions du Pacte fiscal, la mission exercée par les CRÉ devrait aussi être prise en charge par les MRC.

Il faut ici rappeler que lors de leur création en 1979, les MRC étaient envisagées comme lieux privilégiés d’accueil des pouvoirs transférés aux collectivités territoriales dans le cadre d’une véritable politique de décentralisation qui était à venir… il y a 35 ans de cela.

Le démantèlement des structures de développement local et régional constitue un recul historique dans la marche du Québec vers la décentralisation et l’autonomie des territoires.

  1. L’importance d’un palier régional de planification et de concertation autonome

Si le monde municipal se réjouit du rôle accru des MRC, il dénonce avec vigueur la disparition des Conférences régionales des élus (CRÉ). Plusieurs enjeux du développement territorial outrepassent les frontières des MRC et à ce titre font appel à une instance régionale ayant une mission de dialogue, planification et de concertation avec les MRC constituantes. Il est ici question d’une structure qui, tout en étant en lien avec le gouvernement et les MRC (sorte d’interface), dispose de compétences et de moyens autonomes pour accomplir des mandats non seulement d’ordre économique, mais aussi social, culturel, éducatif et environnemental en complément des missions des MRC dans une vision régionale intégrée du développement. L’abolition des CRÉ laisse la place vide.

Une gouvernance de proximité repose sur une architecture à trois niveaux :

  1. les municipalités locales;
  2. les MRC et les agglomérations urbaines;
  3. les régions.

L’attribution des compétences pour chacun des paliers se fait selon le principe de subsidiarité, c’est-à-dire des responsabilités dévolues à l’instance territoriale la plus apte les assumer. Chaque palier doit disposer d’une pleine autonomie administrative et financière, ce qui signifie l’absence d’un droit de tutelle d’un palier sur un autre, et les ressources financières adéquates pour une prise en charge des responsabilités dans les meilleures conditions. Sur ce dernier point, le transfert de responsabilités ne doit pas accroître la charge de la fiscalité locale pour le citoyen.

  1. Décentralisation de compétences et territorialisation de l’action publique

Le partage du pouvoir découlant d’une politique de décentralisation est guidé par le concept de subsidiarité qui implique que l’on intervienne toujours à l’échelle territoriale la plus appropriée au regard des enjeux traités.

La territorialisation de l’action publique est un mode d’application de la décentralisation alors que l’État confie, dans le cas du Québec, à trois paliers de collectivités territoriales, (les municipalités locales, les MRC et agglomérations urbaines, et les régions), un certain nombre de compétences et les ressources correspondantes.

La territorialisation des politiques consiste à mettre en place des mesures et des programmes poursuivant des buts spécifiques : développement économique (accompagnement de porteurs de projets, aide technique et financière au démarrage et à l’expansion d’entreprises,…), plans locaux pour l’insertion par l’économique, politique culturelle, etc. On parle généralement de territorialisation intégrée, soit une approche multidimensionnelle et transversale taillée sur mesure en fonction des spécificités locales.

Territorialiser l’action publique de développement requiert des structures dédiées, de l’expertise et des budgets.

  1. Des structures en support à des territoires de projets

Touche pas à ma région Bas-Saint-Laurent a identifié une centaine de mesures d’austérité qui se sont traduites ou se traduiront bientôt par des pertes d’aide technique et financière aux entreprises et la disparition d’organismes de planification, de concertation et de développement. En réaction à la grogne des élus municipaux de sa région, le ministre Jean D’Amour déclarait que son gouvernement ne voulait plus investir dans les structures : « Ce n’est pas avec des structures qu’on crée de l’emploi. » Déclaration pour le moins simpliste qui traduit la désolante méconnaissance des processus de développement local et régional.

Les pays qui ont des politiques vigoureuses et efficaces de développement des territoires reconnaissent les cinq points suivants :

  1. Les initiatives de développement sont le résultat d’une démarche intégrée de territorialisation de l’action publique;
  2. Cette démarche est à la fois sociale et culturelle au cœur de la rationalité économique;
  3. La territorialisation de l’action publique repose sur des structures décentralisées et une modulation des dispositifs de développement adaptée aux spécificités locales et régionales;
  4. Les territoires dynamiques sont des territoires de projets. Il n’y a pas de territoire sans avenir, il n’y a que des territoires sans projets;
  5. Si les aides financières de l’État ne font pas les politiques de développement elles ne sont pas moins nécessaires (ex. : le Projet de territoire d’une MRC donnerait lieu à une entente contractuelle avec l’État et la région; cas illustratif de la territorialisation de l’action publique).
  1. Accroître l’attractivité et la compétitivité des territoires

Rappelons que l’immense territoire du Québec est une mosaïque de régions aux caractéristiques différenciées. Chacune contribue à sa manière à l’identité, à l’affirmation et à l’épanouissement économique, social et culturel de la société toute entière. L’avenir du Québec se construit avec les métropoles, les régions, les villes petites et moyennes, les villages et les rangs.

Les handicaps de certaines régions, d’ordre géographique ou autres, appellent à des actions ciblées par souci d’égalité des territoires et de justice sociale.

Si l’économie est aujourd’hui mondialisée, la production est localisée. En région hors des métropoles, l’activité économique repose très largement sur les PME. L’installation et l’essor de celles-ci répondent à des logiques de localisation et de croissance que les milieux d’accueil doivent comprendre et tendre à satisfaire en termes d’attractivité et de compétitivité des territoires.

Ainsi, l’État et les collectivités territoriales conjuguent leurs efforts pour que les communautés soient attractives et compétitives. Il est ici questions d’équipements et d’infrastructures, de services à la population et aux entreprises, de qualité de vie et d’appartenance territoriale, de protection du milieu naturel et de mise en valeur du patrimoine bâti et paysager, d’entraide et de solidarité, de maillage et de réseautage,… de milieux novateurs et porteurs. On ne peut faire naître et croître des entreprises dans un désert social et culturel. L’entreprise vit et se développe en symbiose avec son milieu.

  1. Des investissements structurants et d’accompagnement pour mettre les territoires en état de se développer et de produire.

Les facteurs à la base de la dynamique territoriale d’une région ou d’une communauté locale sont nombreux et variés. Réunis dans un ensemble cohérent, ils pourront procurer à la fois un milieu attractif et compétitif et un terreau à partir duquel germeront des initiatives et des succès économiques. Ces facteurs de développement peuvent être regroupés en deux grandes catégories, selon qu’ils s’adressent aux personnes et familles ou aux entreprises :

a) les atouts offerts aux personnes et aux familles (attractivité territoriale) :

  • l’accessibilité à la diversité, la qualité et la fiabilité des services publics (soins de santé, écoles primaires et secondaires, institutions collégiales et universitaires, équipements sportifs et récréatifs, activités culturelles, …) ;
  • le dynamisme de la vie communautaire (vie associative, sensibilité à la qualité de l’environnement et à la mise en valeur de l’héritage culturel, entraide, …) ;
  • la qualité du cadre de vie (environnement bâti, qualité de l’air et de l’eau, contrôle des nuisances, protection et mise en valeur des paysages, infrastructures et équipements publics,…) ;
  • l’attention et la place accordées aux jeunes et aux femmes dans les organismes consultatifs et de prise de décision (conseils municipaux, organismes de développement, clubs sociaux, …) ;
  • la disponibilité en logements pour les nouvelles familles ce qui implique plus de souplesse dans l’application du zonage agricole ;
  • l’accès à Internet haute vitesse et à la téléphonie mobile dans toutes les petites villes et villages, à titre d’outils d’information, d’éducation et de divertissement au sein des familles.

b) les atouts spécifiques offerts aux entreprises (attractivité et compétitivité) :  

    • la disponibilité de sites d’implantation ;
    • la diversité et la qualité des infrastructures et équipements publics ;
    • la qualification de la main-d’œuvre ;
    • l’accès à des programmes de formation de la main-d’œuvre adaptés aux créneaux d’excellence régionaux et aux besoins des entreprises ;
    • les services-conseils aux entreprises (soutien technique, administratif et financier) ;
    • les aspects qualitatifs et organisationnels du support offert aux entreprises (procédures administratives, import-export), ainsi que l’environnement de la production en général (systèmes productifs locaux, grappes industrielles, réseautage, maillage d’entreprises,…);
    • l’accès à du capital de démarrage et d’expansion des entreprises ;
    • la disponibilité de réseaux de communications électroniques dans toutes les petites villes et communautés rurales, selon diverses technologies, donnant ainsi accès, sur tous les points du territoire, au service Internet à haute vitesse et téléphonie mobile comme facteurs modernes de soutien aux entreprises et aux travailleurs salariés ou autonomes à distance (télétravailleurs) ;
    • les transferts technologiques ;
    • l’organisation des systèmes de gestion et de production (incluant le coworking);
    • la concertation et le partenariat entre les différents acteurs publics et privés du développement ;
    • le développement d’un esprit d’entreprise (stimulation et reconnaissance des réalisations du monde des affaires, diffusion des connaissances et expériences) ;
    • les programmes de soutien à la diversification des productions en agriculture, en foresterie et dans les pêches, et la promotion de façons de faire écologiques dans ces domaines ;
    • programmes de soutien aux entreprises de transformation;
    • idem pour le développement de nouveaux produits touristiques;
    • programmes de soutien à l’innovation et à l’expérimentation (droit à l’erreur);
    • la rénovation des infrastructures et équipements publics des petites villes et des villages, notamment la voirie locale ;
    • disponibilité de locaux en location et de services partagés offerts aux entreprises;
    • le niveau des taxes foncières ;
    • les avantages fiscaux ;
    • etc.

La combinaison et le degré d’atteinte de ces avantages procurent l’attractivité et la compétitivité aux territoires. Plus celles-ci seront fortes, plus la dynamique démographique et économique d’une collectivité territoriale sera performante sur les plans économique et social.

L’approche territoriale du développement a imaginé le concept « d’intelligence territoriale » qui réfère à l’ensemble des décisions et des actions qui conduisent à conférer à un territoire attractivité et compétitivité territoriales.

Dans la littérature anglophone, on utilise les expressions « smart cities », ou « smart regions » pour désigner des villes ou des régions qui ont atteint un haut niveau d’attractivité et de compétitivité territoriale par la mise en place d’atouts spécifiques, notamment en matière de technologies d’information et de communications et de transfert technologique. Il y a ici un vaste domaine stratégique à explorer.

Pour promouvoir et faire connaître l’attractivité et la compétitivité territoriales auprès d’investisseurs potentiels, de travailleurs et de familles à l’extérieur d’un territoire donné, une discipline spécifique s’est développée : le marketing territorial.

Des organismes tels les CRÉ, les CLD, Solidarité rurale, les Carrefours Jeunesse-Emploi, la Politique nationale de la ruralité…, aujourd’hui abolis ou affaiblis, avaient notamment pour mission d’animer et de mobiliser les milieux pour faire émerger des initiatives de développement, et disposaient de leviers financiers et d’expertises techniques pour accompagner des porteurs de projet. Ces organismes s’inscrivaient dans des structures dédiées au développement local et régional dont les interventions, accomplies majoritairement en amont de l’acte économique, avaient précisément pour but de préparer le terreau propice à une plus grande cohésion et solidarité sociale pour une nouvelle vitalité démographique, économique et sociale.

On pourra faire valoir que plusieurs programmes existants poursuivent les objectifs ci-haut énoncés. Peut-être, mais avec quelle détermination, guidés par quelle stratégie et avec quelles ressources budgétaires ? Le niveau d’effort public consacré au développement des territoires dépend d’abord et avant tout du rôle que l’on souhaite leur voir jouer dans le développement global du Québec, et qu’on leur croit possible d’exercer sur le destin du Québec.

  1. Territoire de projet et projet de territoire

Le développement des régions suppose une conjugaison d’actions conduites par les instances nationales, régionales et locales selon leurs compétences respectives. Le milieu est alors considéré comme un territoire de projet et l’action publique est territorialisée. Dans le cas du Québec, la MRC, considérée comme bassin de vie et d’emploi, apparaît une assise territoriale propice à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un projet de territoire[1], susceptible de faire l’objet d’une entente contractuelle pour une période de 10 ou 12 ans avec l’État et la région.

Un territoire de projet est caractérisé par une cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale. Il s’agit d’un lieu d’action collective qui fédère des municipalités, des organismes socioprofessionnels, des entreprises, des associations… autour d’un projet commun de développement; un niveau privilégié de partenariat et de contractualisation qui facilite la coordination des initiatives des collectivités, des régions, de l’État en faveur du développement local (MRC).

Les territoires de projet disposeront de réels leviers pour instaurer de manière démocratique un équilibre entre économie, environnement et société à travers leurs projets de développement local, leur fonctionnement interne ou encore les partenariats avec l’ensemble des acteurs locaux.

Le territoire est alors déterminé par le réseau des acteurs qui sont capables de travailler ensemble à un projet global de développement. La participation de la société civile, et de manière générale des habitants, aux décisions qui les concernent, est ainsi primordiale dans une démarche de projet.

Conclusion

Ainsi, le développement territorial à l’échelle locale (MRC) est une démarche globale et intégrée comportant plusieurs étapes, qui a pour objectif de réunir les conditions nécessaires pour mettre une collectivité en état de se développer et de produire, dans une perspective de développement durable.

Cette démarche fait appel aux volontés et capacités d’agir des acteurs du milieu conjuguées aux programmes et autres dispositifs gouvernementaux inscrits dans une politique d’occupation et de vitalité des territoires.

Les actions d’ordre économique sont étroitement imbriquées dans des actions relevant de la sphère sociale et culturelle. Les entreprises, particulièrement les PME, sont en symbiose avec leur milieu, d’où l’importance d’œuvrer au travers d’une démarche territorialisée pour façonner des milieux porteurs.

Bernard Vachon, Ph.D.
Professeur retraité du département de géographie de l’UQAM
Spécialiste en développement local et régional
Décentralisation et Gouvernance territoriale
vachonb@gmail.com

[1] L’Institut du Québec, qui est né d’une initiative du Conference Board et de HEC Montréal, réunit des chercheurs sous la présidence de Raymond Bachand, ancien ministre des Finances du Québec.

[2] Une révision des territoires de MRC pourra conduire au constat que certaines MRC n’ont pas les effectifs démographiques, le dynamisme économique, la vitalité sociale et la diversité de services pour constituer des bassins de vie et d’emploi du niveau d’autonomie souhaité. Dans de tels cas, un redécoupage avec les territoires des MRC voisines sera à considérer.